29 septembre 2021 : Étude annuelle 2021 du Conseil d’État

En 2021, le Conseil d’État a consacré son étude annuelle aux états d’urgence dès lors que depuis 2015, l’état d’urgence a été déclaré à deux reprises en France, pour des raisons sécuritaires d’abord, sanitaires ensuite.

Dans cette étude annuelle, intitulée « Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes », le Conseil d’État présente une grille de lecture et d’emploi de ce régime d’exception qui a été appliqué plus de la moitié de la période 2015-2021, avec une série de propositions visant à améliorer l’action publique.

Après une définition de l’état d’urgence, l’étude détaille les mécanismes des états d’urgence de 2015 et 2020 en tirant des enseignements et formulant des propositions pour mieux définir et circonscrire les états d’urgence, mieux organiser la puissance publique ainsi qu’adapter les contrôles aux enjeux spécifiques des états d’urgence.

La sortie de l’état d’urgence reste compliquée lorsque la menace persiste mais elle s’impose pour ne pas pérenniser une situation d’exception.

I. Rappels des fondamentaux en matière d’état d’urgence

L’état d’urgence, qui est absent de la Constitution, peut être défini comme une situation dans laquelle les pouvoirs de police administrative du pouvoir exécutif sont renforcés pour lutter contre un grave fléau.

A. Un état des lieux des déclarations d’état d’urgence en France

L’état d’urgence a d’abord eu pour rôle de lutter contre les troubles à l’ordre public jusqu’en 2015, puis a été étendu, d’une part, au terrorisme et, d’autre part, aux épidémies en 2020.

En premier lieu, c’est la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 qui a permis d’instaurer un état d’urgence. L’article 1 de cette loi prévoit que l’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique.

Dans ce cadre, bien que déclaré dans des contextes différents, l’état d’urgence a été principalement utilisé dans des zones circonscrites, pour faire face à des troubles à l’ordre public. Tel a été le cas : en 1955, à la suite d’attentats perpétrés par le Front de libération nationale (FLN) algérien, à partir du mois de novembre 1954 ; en 1958, après le coup d’État d’Alger du 13 mai ; de 1961 à 1963, après le putsch des généraux à Alger ; en 1984, après les événements en Nouvelle-Calédonie qui ont opposé les partisans et opposants à l’indépendance vis-à-vis de la France ; en 2005, pour mettre fin aux émeutes dans les banlieues permettant ainsi aux préfets des zones concernées de déclarer des couvre-feux.

En deuxième lieu, la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 a été révisée à plusieurs reprises et notamment à la suite des attentats de Paris du 13 novembre 2015.

Dans ce cadre, l’état d’urgence a été déclaré du 14 novembre 2015 au 31 octobre 2017, en étant prorogé à six reprises, pour lutter contre la menace terroriste.

En troisième et dernier lieu, avec l’émergence d’un nouveau coronavirus (Covid-19), qui a entraîné des circonstances sanitaires exceptionnelles, le Parlement a adopté, après la procédure accélérée engagée par le gouvernement le 18 mars 2020, la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 qui a instauré un dispositif d’état d’urgence sanitaire.

B. Les autres régimes d’exception qui existent en droit français

D’abord, la théorie des circonstances exceptionnelles qui est une création prétorienne du juge administratif a permis au droit administratif de s’adapter à des situations ou circonstances exceptionnelles.

Ensuite, l’article 16 de la Constitution française du 4 octobre 1958, inspiré par cette même théorie des circonstances exceptionnelles, prévoit que lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après consultation officielle du Premier ministre, des présidents des assemblées ainsi que du Conseil constitutionnel. Il en informe la nation par un message. Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté à leur sujet. Le Parlement se réunit de plein droit. L’Assemblée nationale ne peut être dissoute pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels. Après trente jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, soixante députés ou soixante sénateurs, aux fins d’examiner si les conditions énoncées au premier alinéa demeurent réunies. Il se prononce dans les délais les plus brefs par un avis public. Il procède de plein droit à cet examen et se prononce dans les mêmes conditions au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà de cette durée.

Enfin, l’article 36 de la Constitution prévoit un état de siège qui est décrété en conseil des ministres et autorisé par le Parlement en cas de prorogation au-delà de douze jours. C’est un régime sous lequel les libertés publiques sont restreintes et les pouvoirs de police sont exercés par les autorités militaires avec des compétences accrues.

II. La mise en œuvre des régimes d’exception de l’état d’urgence

A. L’état d’urgence pour des raisons sécuritaires

La version en vigueur de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 prévoit que l’état d’urgence est déclaré par décret en conseil des ministres et que ce dernier détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur. Dans la limite de ces circonscriptions, les zones où l’état d’urgence est mis en œuvre sont fixées par décret. La prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi et celle-ci doit fixer sa durée définitive, étant précisé que la loi portant prorogation de l’état d’urgence est caduque à l’issue d’un délai de quinze jours francs suivant la date de démission du gouvernement ou de dissolution de l’Assemblée nationale.

La loi du 3 avril 1955 précise que l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement pendant l’état d’urgence, que les autorités administratives leur transmettent sans délai, copie de tous les actes qu’elles prennent en application de cette loi et que l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-684 QPC du 11 janvier 2018, la déclaration de l’état d’urgence donne pouvoir au préfet dont le département se trouve en tout ou partie compris dans la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles le décret en conseil des ministres déclarant l’état d’urgence est entré en vigueur, dans le but de prévenir des troubles à la sécurité et à l’ordre publics, d’interdire la circulation des personnes ou des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par arrêté et d’interdire le séjour dans tout ou partie du département à toute personne à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. L’arrêté évoqué énonce la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s’applique, qui ne peut inclure le domicile de la personne intéressée. Ces mesures tiennent compte de la vie familiale et professionnelle des personnes susceptibles d’être concernées.

Par ailleurs, le ministre de l’Intérieur peut prononcer l’assignation à résidence, dans le lieu qu’il fixe, de toute personne résidant dans la zone fixée par le décret mentionné à l’article 2 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnées au même article 2. Le ministre de l’Intérieur peut la faire conduire sur le lieu de l’assignation à résidence par les services de police ou les unités de gendarmerie.

Cette loi l’autorise aussi à prendre toute mesure pour bloquer des sites internet faisant l’apologie du terrorisme ou incitant à des actes terroristes.

Elle permet au ministre de l’Intérieur et aux préfets d’ordonner des perquisitions en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit, sauf dans un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.

La loi du 3 avril 1955 modifiée autorise également la dissolution, en conseil des ministres, d’associations ou groupements de fait qui participent, facilitent ou incitent à des actes portant une atteinte grave à l’ordre public, étant précisé que les mesures prises perdurent à l’issue de l’état d’urgence.

Elle permet aux autorités administratives d’ordonner la remise des armes et des munitions, détenues ou acquises légalement par leur propriétaire.

Enfin, le contrôle de la presse, de la radio, des projections cinématographiques ou des représentations théâtrales, prévu par la loi de 1955, a été supprimé par la loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions.

B. L’état d’urgence pour des raisons sanitaires

Par l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19, le législateur a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter du 24 mars 2020, puis, par l’article 1^er de la loi du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, a prorogé cet état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020 inclus. L’état d’urgence sanitaire a de nouveau été déclaré, à compter du 17 octobre 2020 à 0 heure, sur l’ensemble du territoire de la République.

La loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire a mis fin à l’état d’urgence sanitaire le 1^erjuin 2021, sauf en Guyane où il a été prolongé jusqu’au 30 septembre 2021 inclus.

L’état d’urgence sanitaire a pu être déclaré pour une période donnée dans certains territoires d’outre-mer, en application de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire et de la loi n° 2021-1172 du 11 septembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire dans les outre-mer, à l’instar du décret n° 2021-931 du 13 juillet 2021 déclarant l’état d’urgence sanitaire dans certains territoires de la République. Pour mémoire, le décret n° 2021-1328 du 13 octobre 2021 a mis fin à l’état d’urgence sanitaire à La Réunion, à compter du 15 octobre 2021 et le décret n° 2021-1354 du 16 octobre 2021 est relatif à la procédure de traitement de sortie de crise.

La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a institué un état d’urgence sanitaire en ajoutant au titre III du livre I^er de la troisième partie du CSP, dorénavant dénommé « Menaces et crises sanitaires graves », un chapitre I^er bis intitulé « État d’urgence sanitaire » qui comprend les articles L. 3131-12 à L. 3131-20. Conformément à l’article 7 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, dans sa rédaction issue du I de l’article 1^er de la loi n° 2021-1465 du 10 novembre 2021, le chapitre I^er bis du titre III du livre I^er de la troisième partie du Code de la santé publique était applicable jusqu’au 31 juillet 2022. Par conséquent, il y a lieu de retenir que la loi n° 2022-1089 du 30 juillet 2022 mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la covid-19 a abrogé les articles qui suivent, à compter du 1^er août 2022.

L’ancien article L. 3131-12 du CSP, créé par l’article 2 de la loi du 23 mars 2020, prévoyait que l’état d’urgence sanitaire peut être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que sur le territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population.

L’ancien article L. 3131-13 du CSP, également créé par l’article 2 de la loi du 23 mars 2020, disposait que l’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre chargé de la Santé et qu’un décret motivé détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur, reçoit application et comprend les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision et qui sont rendues publiques. L’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire. L’Assemblée nationale et le Sénat peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. La prorogation de l’état d’urgence sanitaire au-delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques prévu à l’article L. 3131-19 du CSP.

L’ancien article L. 3131-14, créé par l’article 2 de la loi du 23 mars 2020, prévoyait que la loi autorisant la prorogation au-delà d’un mois de l’état d’urgence sanitaire fixe sa durée, qu’il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai fixé par la loi le prorogeant après avis du comité de scientifiques prévu à l’article L. 3131-19 du CSP et que les mesures prises en application du chapitre I^er bis portant sur l’état d’urgence sanitaire cessent d’avoir effet en même temps que prend fin l’état d’urgence sanitaire.

L’ancien article L. 3131-15, créé par l’article 2 de la loi du 23 mars 2020, prévoyait, d’abord, que dans les circonscriptions territoriales où l’état d’urgence sanitaire est déclaré, le Premier ministre peut, par décret réglementaire pris sur le rapport du ministre chargé de la Santé, aux seules fins de garantir la santé publique, prendre différentes mesures, à savoir : réglementer ou interdire la circulation des personnes et des véhicules et réglementer l’accès aux moyens de transport et les conditions de leur usage ; interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ; ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l’article 1^er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d’être affectées ; ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1^er, à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté, des personnes affectées ; ordonner la fermeture provisoire et réglementer l’ouverture, y compris les conditions d’accès et de présence, d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, en garantissant l’accès des personnes aux biens et services de première nécessité ; limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ; ordonner la réquisition de toute personne et de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire et l’indemnisation de ces réquisitions régie par le Code de la défense ; en tant que de besoin, prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire ; en tant que de besoin, prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire mentionnée à l’article L. 3131-12 du CSP.

Ensuite, les mesures prévues dans ce cadre ayant pour objet la mise en quarantaine, le placement et le maintien en isolement ne peuvent viser que les personnes qui, ayant séjourné au cours du mois précédent dans une zone de circulation de l’infection, entrent sur le territoire hexagonal, arrivent en Corse ou dans l’une des collectivités mentionnées à l’article 72-3 de la Constitution. La liste des zones de circulation de l’infection est fixée par arrêté du ministre chargé de la Santé et elle fait l’objet d’une information publique régulière pendant toute la durée de l’état d’urgence sanitaire. Afin d’assurer la mise en œuvre de ces mesures, les entreprises de transport ferroviaire, maritime ou aérien communiquent au représentant de l’État dans le département qui en fait la demande les données relatives aux passagers concernant les déplacements précédemment évoqués, dans les conditions prévues à l’article L. 232-4 du CSI. Étant précisé que ces mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement peuvent se dérouler, au choix des personnes qui en font l’objet, à leur domicile ou dans les lieux d’hébergement adaptés et que leur durée initiale ne peut excéder quatorze jours. Les mesures peuvent être renouvelées, dans les conditions prévues au III de l’article L. 3131-17 du CSP, dans la limite d’une durée maximale d’un mois et il est mis fin aux mesures de placement et de maintien en isolement avant leur terme lorsque l’état de santé de l’intéressé le permet. Dans le cadre des mesures de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement, il peut être fait obligation à la personne qui en fait l’objet, d’une part, de ne pas sortir de son domicile ou du lieu d’hébergement où elle exécute la mesure, sous réserve des déplacements qui lui sont spécifiquement autorisés par l’autorité administrative et dans le cas où un isolement complet de la personne est prononcé, il lui est garanti un accès aux biens et services de première nécessité ainsi qu’à des moyens de communication téléphonique et électronique lui permettant de communiquer librement avec l’extérieur et, d’autre part, de ne pas fréquenter certains lieux ou catégories de lieux. À noter, par ailleurs, que les personnes et enfants victimes des violences mentionnées à l’article 515-9 du Code civil ne peuvent être mis en quarantaine, placés et maintenus en isolement dans le même logement ou lieu d’hébergement que l’auteur des violences, ou être amenés à cohabiter lorsque celui-ci est mis en quarantaine, placé ou maintenu en isolement, y compris si les violences sont alléguées. Lorsqu’il ne peut être procédé à l’éviction de l’auteur des violences du logement conjugal ou dans l’attente d’une décision judiciaire statuant sur les faits de violence allégués et, le cas échéant, prévoyant cette éviction, il est assuré leur relogement dans un lieu d’hébergement adapté. Lorsqu’une décision de mise en quarantaine, de placement et de maintien en isolement est susceptible de mettre en danger une ou plusieurs personnes, le préfet en informe sans délai le procureur de la République.

Enfin, les mesures prescrites en application de l’ancien article L. 3131-15 du CSP devaient être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu et il y avait lieu d’y mettre fin sans délai lorsqu’elles n’étaient plus nécessaires.

III. Les 15 propositions dégagées par l’étude du Conseil d’État pour mieux définir et organiser les états d’urgence

L’étude annuelle 2021 du Conseil d’État propose une doctrine d’emploi de l’état d’urgence ainsi que quinze propositions d’amélioration réparties en trois axes principaux.

Premier axe : Mieux définir et circonscrire les états d’urgence

Depuis 2015, la France aura été durant la moitié de la période en état d’urgence, antiterroriste ou sanitaire et il est hautement probable que de futures crises de diverses natures conduisent à la mise en œuvre de nouveaux états d’urgence.

Le Conseil d’État recommande de préparer cette éventualité par l’élaboration d’un cadre global, à la fois juridique et opérationnel, destiné à renforcer l’efficacité de l’action des pouvoirs publics confrontés à des crises majeures tout en préservant les principes républicains. Il est notamment nécessaire de sortir de la confusion qui s’est installée entre état d’urgence et gestion de crise.

– Réserver l’état d’urgence aux crises majeures auxquelles la puissance publique ne peut pas répondre avec des outils prédéterminés.

– Constituer un cadre global du droit et de la gestion des crises majeures.

Des états d’urgence mieux définis et circonscrits

Proposition n° 1 – Ne concevoir le déclenchement d’un état d’urgence que face à une crise de haute intensité (« crise majeure ») à laquelle la puissance publique ne peut pas répondre dans le cadre de dispositifs d’action et de régimes juridiques prédéterminés.
Proposition n° 2 – Procéder à une évaluation approfondie des deux états d’urgence mis en œuvre depuis 2015, en s’attachant tout particulièrement à analyser l’articulation entre les dispositifs de gestion de crise préexistants et les cadres d’action élaborés dans l’urgence pour permettre aux autorités publiques d’affronter les périls concernés.
Proposition n° 3 – Procéder, secteur par secteur, à un inventaire des dispositifs juridiques et opérationnels de gestion des crises de grande ampleur donnant aux autorités publiques des outils permettant de faire face aux crises susceptibles d’être anticipées. Assurer la centralisation, la diffusion et l’actualisation de ces dispositifs afin de constituer un cadre global du droit et de la gestion de crise.
Proposition n° 4 – Passer d’une approche réactive à une approche proactive en conduisant, sous l’autorité du gouvernement, des travaux d’anticipation et de prospective sur l’ensemble des champs susceptibles de donner lieu à des crises majeures afin de construire, en amont des événements dramatiques, les schémas d’action de la puissance publique.

Deuxième axe : Mieux organiser la puissance publique

L’état d’urgence sanitaire a révélé que notre organisation de gestion des crises majeures était perfectible. Les faiblesses résultent, pour partie, d’une insuffisante capacité d’anticipation, d’une inadéquation des structures de pilotage interministériel et d’un émiettement des compétences. Les crises majeures donnent lieu à des modalités de pilotage très centralisées, au sommet de l’État, alors que nos dispositifs actuels de pilotage continuent à reposer principalement sur des logiques ministérielles.

– Confier au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) les compétences et les moyens lui permettant de piloter la gestion de crise lorsque le président de la République ou le Premier ministre prennent les commandes des opérations.

– Clarifier les responsabilités et l’articulation entre l’État et les collectivités territoriales avec l’élaboration de schémas d’interventions pour chaque grand type de crise.

Une puissance publique mieux organisée pour la mise en œuvre des états d’urgence

Proposition n° 5 – Donner au SGDSN les compétences et les moyens lui permettant d’être l’administration interministérielle en charge du pilotage de la gestion de crise lorsque le Premier ministre ou le président de la République prennent le commandement direct des opérations.
Proposition n° 6 – Définir et formaliser, pour l’ensemble des crises majeures susceptibles d’être anticipées, des schémas d’intervention définissant des cadres types d’articulation entre les différents niveaux de responsabilité de l’État (central et déconcentré) ainsi qu’entre les compétences de l’État et celles des différentes collectivités territoriales concernées.
Proposition n° 7 – Renforcer la culture étatique de la gestion de crise majeure.

– Structurer, pour la mise en œuvre des plans opérationnels de gestion de crises majeures, des états-majors susceptibles d’être installés en urgence et disposant de l’ensemble des moyens matériels nécessaires à leurs missions.

– Préparer, dans une logique de réserves opérationnelles, des plans de relève ou de remplacement pour ces états-majors et l’ensemble des postes opérationnels prioritaires.

– Assurer la formation des cadres et de l’ensemble des opérateurs concernés de l’État et des collectivités territoriales.

– Définir, en appui de ces plans, des schémas prédéterminés de concours d’opérateurs privés.

– Préparer l’ensemble des acteurs concernés par les crises majeures dans le cadre d’exercices réguliers.

– Procéder à une amélioration et une sécurisation permanentes des outils technologiques nécessaires aux communications opérationnelles de l’État.

Proposition n° 8 – Structurer, sous l’égide du SGDSN et des hauts fonctionnaires de défense et de sécurité des ministères, dans le champ de chaque domaine potentiel de crise majeure, un dispositif de partenariats et de coordination avec les organismes de recherche pertinents permettant de faire remonter rapidement les expertises utiles aux décideurs politiques et administratifs. Doter chaque instance nationale d’expertise d’une organisation permettant d’appréhender les situations de crise. Ajouter au programme de pilotage des politiques publiques par la donnée un volet dédié au pilotage des situations d’urgence.
Proposition n° 9 – Confier à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST) une fonction de recueil, de confrontation et de présentation pédagogique des expertises susceptibles d’être prises en considération en période de crise majeure comportant une ou plusieurs dimensions scientifiques.
Proposition n° 10 – Intégrer à la présidence française de l’Union européenne, au 1^er semestre 2022, un plan d’action tirant les enseignements de la crise terroriste et de la crise sanitaire et comportant, parmi ses points principaux :

– la proposition d’une déclaration politique ou d’un code d’engagements ayant vocation à être pris par les chefs d’État et de gouvernement sur la réaffirmation des libertés fondamentales dans le contexte des crises majeures ;

– l’élaboration d’une coopération renforcée autour des enjeux des travailleurs frontaliers ;

– la signature de conventions bilatérales ou multilatérales de coopération administrative entre les administrations de pays frontaliers dans les domaines utiles à la gestion des crises majeures.

– Accélérer par ailleurs et faire aboutir le chantier de réforme du code frontières Schengen.

Troisième axe : Adapter les contrôles aux enjeux spécifiques des états d’urgence

Même s’il ne dégrade pas l’État de droit et concourt à sa préservation face à des périls graves, l’état d’urgence se traduit par un renforcement considérable des prérogatives du pouvoir exécutif, tout particulièrement en matière de police administrative. Légitime et temporaire, ce renforcement appelle malgré tout un équilibrage par les contrôles parlementaires et juridictionnels.

– Inscrire dans la Constitution des règles procédurales fixant le cadre de mise en œuvre des états d’urgence : modalités de déclenchement, de prorogation et de contrôle de constitutionnalité.

– Consolider le contrôle parlementaire en période d’état d’urgence, qu’il s’agisse des habilitations à légiférer par ordonnance, des pouvoirs exceptionnels conférés à l’exécutif ou des prérogatives d’enquête des commissions parlementaires.

– Activer, dès le déclenchement d’un état d’urgence, un comité de liaison entre le Conseil d’État et la Cour de cassation permettant d’examiner les questions de droit susceptibles de justifier un regard croisé des deux ordres de juridiction.

Des contrôles adaptés aux enjeux spécifiques des états d’urgence

– Un Parlement garant des équilibres démocratiques

Proposition n° 11 – Inscrire dans la Constitution des règles procédurales fixant le cadre de mise en œuvre des états d’urgence, s’agissant de leurs modalités de déclenchement, de prorogation et de contrôle de constitutionnalité. Fixer un cadre adapté à la délégation du pouvoir de légiférer par voie d’ordonnances sous l’empire d’un état d’urgence et confier à une commission permanente de chacune des assemblées parlementaires les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête pour la durée d’un tel état d’urgence.
Proposition n° 12 – Prévoir, dans les lois conférant des pouvoirs d’exception aux autorités exécutives sous l’empire d’un état d’urgence, une procédure de confirmation parlementaire, au terme d’une période d’application déterminée, des mesures sur lesquelles le Parlement estime devoir exercer un contrôle renforcé.

– Des juges garants de la préservation de l’État de droit

Proposition n° 13 – Aménager la procédure de demande d’avis transmise à la Cour de cassation par les juges du fond confrontés à une difficulté d’interprétation de règles de droit édictées sous l’empire d’un état d’urgence, afin d’assurer une homogénéité rapide de l’application de ces règles dans l’ensemble des ressorts judiciaires. Accélérer le programme de transformation numérique des juridictions judiciaires et les doter, de façon plus générale, des moyens leur permettant d’assurer la continuité de l’activité juridictionnelle en période de crise majeure.
Proposition n° 14 – Activer, dès le déclenchement d’un état d’urgence, un comité de liaison entre le Conseil d’État et la Cour de cassation permettant d’examiner les questions de droit susceptibles de justifier un regard croisé des deux ordres de juridiction.
Proposition n° 15 – Aménager le régime de responsabilité pénale selon les orientations suivantes :

– Mettre en place un outil statistique permettant de mesurer le « risque » pénal pour les agents publics, afin de disposer de données permettant d’apprécier le risque pénal de façon objective et fiable.

– Réduire la durée de la phase d’enquête et d’instruction, selon les trois voies suggérées par le Conseil d’État en 2018 (simplification des règles procédurales, renforcement des moyens judiciaires, accélération des expertises judiciaires).

– Modifier le cadre de la responsabilité pénale en disposant que celle-ci ne peut être mise en cause, à raison de l’inaction de la personne concernée, que si le choix de ne pas agir lui est directement et personnellement imputable.

– Offrir aux plaignants un espace de dialogue préalable à un éventuel dépôt de plainte pénale, sous l’égide de la personne morale concernée ou d’une autre autorité.

IV. Corpus juridique de référence

– Constitution française, notamment ses art. 16, 36 et 74

– Règlement sanitaire international (RSI) de 2005

– T. confl., 7 juin 1951, n° 01187, Dame N.

– Cons. const., 17 janv. 1959, n° 58-198/202, A.N., Algérie (13^e circ.) (Dans les circonstances particulières des élections en Algérie)

– Cons. const., 20 janv. 1981, n° 80-127 DC, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes

– Cons. const., 17 janv. 1989, n° 88-248 DC, Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Circonstances particulières)

– Cons. const., 21 déc. 2017, n° 2017-756 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2018

– Cons. const., 26 mars 2020, n° 2020-365 DC, Loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19

– Cons. const., 9 juill. 2020, n° 2020-803 DC, Loi organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire (Validation des dispositions issues de la loi organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire, relatives à la circulation de personnes, véhicules ou moyens de transport collectif, à la fermeture provisoire de certaines catégories d’établissements recevant du public, aux rassemblements, réunions, activités se déroulant sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public, ainsi que celles relatives à la répression d’une peine délictuelle de la violation répétée de ces réglementations ou interdictions)

– Cons. const., 13 nov. 2020, n° 2020-808 DC, Loi autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire (Conclusion à la conformité à la Constitution de la prorogation de l’état d’urgence sanitaire en cours, dans son principe et dans sa durée prévus par l’article 1^er de la loi jusqu’au 16 février 2021)

– Cons. const., 31 mai 2021, n° 2021-819 DC, Loi relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire (Validation de plusieurs dispositions de la loi en assortissant l’une d’elles d’une réserve d’interprétation, paragraphe 31)

– Cons. const., 5 août 2021, n° 2021-824 DC, Loi relative à la gestion de la crise sanitaire

– Code civil, Code de la sécurité intérieure, Code de la santé publique, Code général des collectivités territoriales, notamment art. L. 2212-2, Code de justice administrative, notamment art. L. 521-1 et L. 521-2

– Loi organique n° 2020-365 du 30 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19

– Loi n° 55-385 du 3 avr. 1955 relative à l’état d’urgence

– Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives

– Loi n° 2017-1510 du 30 oct. 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

– Loi n° 2019-290 du 10 avr. 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations

– Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19

– Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions

– Loi n° 2020-856 du 9 juill. 2020 organisant la sortie de l’état d’urgence sanitaire

– Loi n° 2020-1379 du 14 nov. 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire

– Loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire

– Loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire

– Loi n° 2022-46 du 22 janv. 2022 renforçant les outils de gestion de la crise sanitaire et modifiant le Code de la santé publique

– Loi n° 2022-1089 du 30 juill. 2022 mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la Covid-19

– Ordonnance n° 2020-1400 du 18 nov. 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière non pénale et aux copropriétés

– Ordonnance n° 2020-1401 du 18 nov. 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière pénale

– Ordonnance n° 2020-1402 du 18 nov. 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre administratif

– Décret n° 2020-1257 du 14 oct. 2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire

– Décret n° 2020-1405 du 18 nov. 2020 portant adaptation des règles applicables aux juridictions de l’ordre judiciaire statuant en matière non pénale

– Décret n° 2020-1406 du 18 nov. 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l’ordre administratif

– Décret n° 2021-699 du 1^erjuin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire

– Décret n° 2021-910 du 8 juill. 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1^erjuin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire

– Décret n° 2021-930 du 13 juill. 2021 modifiant le décret n° 2020-551 du 12 mai 2020 relatif aux systèmes d’information mentionnés à l’article 11 de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions et le décret n° 2020-1690 du 25 déc. 2020 autorisant la création d’un traitement de données à caractère personnel relatif aux vaccinations contre la Covid-19

– Décret n° 2021-931 du 13 juill. 2021 déclarant l’état d’urgence sanitaire dans certains territoires de la République

– Décret n° 2021-932 du 13 juill. 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1^erjuin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire

– Décret n° 2021-955 du 19 juill. 2021 modifiant le décret n° 2021-699 du 1^erjuin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire (élargissement du passe sanitaire)

– Décret n° 2021-1354 du 16 oct. 2021 relatif à la procédure de traitement de sortie de crise

– CE, 28 juin 1918, n° 63412, Heyriès (Pouvoirs de guerre et circonstances exceptionnelles)

– CE, 8 août 1919, n° 56377, Labonne (Pouvoir réglementaire autonome du chef de l’État puis du chef du gouvernement)

– CE, 19 mai 1933, n° 17413, n° 17520, Benjamin et Syndicat d’initiative de Nevers

– CE, sect., 11 mai 1951, Consorts B.

– CE, ass., 22 juin 1951, n° 00590, Daudignac

– CE, sect., 18 déc. 1959, n° 36385, n° 36428, Société Les films Lutétia et Syndicat français des producteurs et exportateurs de films, n° 36385, n° 36428 (La moralité publique comme critère de l’ordre public)

– CE, 12 mars 1968, n° 72053, ministre de l’Intérieur c. Époux L.

– CE, sect., 10 mars 1978, n° 2496, Société Le Profil

– CE, ass., 27 oct. 1995, n° 136727, Commune de Morsang-sur-Orge (La dignité de la personne humaine comme critère de l’ordre public)

– CE, juge des référés, 7 mars 2001, n^o 347171, École normale supérieure

– CE, 29 sept. 2003, n^o 218217, Houillères du bassin de Lorraine (Possibilité, en cas de péril imminent, d’un concours de la police générale du maire avec la police spéciale de l’État, en matière d’installations classées)

– CE, 2 déc. 2009, n^o 309684, Commune de Rachecourt-sur-Marne, (En matière de police de l’eau)

– CE, 3 déc. 2010, Mme S., n^o 334683

– CE, ass., 26 oct. 2011, n^o 326492, Commune de Saint-Denis (Existence d’une police spéciale confiée à l’État qui exclut l’exercice, par le maire, de ses pouvoirs de police générale, en matière de télécommunications)

– CE, 24 sept. 2012, n^o 342990, Commune de Valence (Existence d’une police spéciale confiée à l’État qui exclut l’exercice, par le maire, de ses pouvoirs de police générale, en matière de dissémination volontaire d’OGM)

– CE, juge des référés, 9 janv. 2014, n^o 374508, ministre de l’Intérieur c. Société Les Productions de la Plume et M. M.

– CE, 26 juin 2019, n^o 415426, n° 415431, Association Générations Futures et Association Eau et rivières de Bretagne (Le Conseil d’État a constaté la carence de l’État découlant de l’obligation pour l’autorité administrative de prendre les mesures nécessaires à la protection de la santé publique et de l’environnement)

– CE, juge des référés, 22 mars 2020, n^o 439674, Syndicat Jeunes Médecins

– CE, juge des référés, 27 mars 2020, n° 439720, Groupe d’information et de soutien des immigrés et autres (Régime des retenus)

– CE, juge des référés, 3 avr. 2020, n° 439894, Syndicat des avocats de France (Prolongation de plein droit des détentions provisoires)

– CE, juge des référés, 4 avr. 2020, n^o 439816, Mme E. et autres

– CE, juge des référés, 4 avr. 2020, n^o 439904, Centre hospitalier universitaire de la Guadeloupe

– CE, juge des référés, 8 avr. 2020, n° 439827, Section française de l’Observatoire international des prisons et autres (Régime des détenus)

– CE, juge des référés, 10 avr. 2020, n° 439901, Union des jeunes avocats au barreau de Paris (Prolongation de plein droit des détentions provisoires)

– CE, juge des référés, 10 avr. 2020, n° 439903, Syndicat des avocats de France

– CE, juge des référés, 17 avr. 2020, n° 440057, Commune de Sceaux, aux T.

– CE, juge des référés, 18 avr. 2020, n° 440012, Fédération des travailleurs de la métallurgie

– CE, juge des référés, 6 sept. 2020, n° 443750, Bas-Rhin

– CE, ord., 6 sept. 2020, n° 443751, Lyon, Villeurbanne (Les préfets peuvent imposer le port du masque sur l’ensemble d’une commune, voire d’un département, pour englober de façon cohérente les points du territoire caractérisés par une forte densité de personnes)

– CE, juge des référés, 29 oct. 2020, n° 445367, M. B. (Rejet d’une requête tendant à ordonner la suspension de l’exécution du décret n° 2020-1257 du 14 oct. 2020 déclarant l’état d’urgence sanitaire)

– CE, juge des référés, 27 nov. 2020, n° 446712, Association des avocats pénalistes et autres… (Le recours à la visioconférence, sans l’accord de l’accusé, autorisé par l’ordonnance du 18 nov. 2020, pendant le réquisitoire de l’avocat général et les plaidoiries des avocats, porte une atteinte grave et manifestement illégale aux droits de la défense et au droit à un procès équitable)

– CE, 31 déc. 2000, n^o 439253, Commune d’Arcueil ; CE, 31 déc. 2000, n^o 440923, Commune de Gennevilliers (Police spéciale des produits phytosanitaires et biocides confiés par le législateur aux autorités de l’État – absence de compétence des maires, au titre de leur pouvoir de police générale, d’édicter une réglementation portant sur les conditions générales d’utilisation des produits phytopharmaceutiques)

– CE, juge des référés, 3 mars 2021, n^o 449759, Mme B. (Suspension de l’interdiction générale et absolue de sortie des résidents d’EHPAD)

– CE, juge des référés, 6 juill. 2021, n^o 453505, La Quadrature du Net, (Rejet d’une demande de suspension de l’exécution du dispositif intitulé « Passe sanitaire »)

– CE, avis rendu public, 19 juill. 2021, n^o 403629, Projet de loi relatif à l’adaptation de nos outils de gestion à la crise sanitaire

– CE, juge des référés, 19 juill. 2021, n^o 454643, n° 454689, n° 454690, Société des auteurs et compositeurs dramatiques et autres…, (Rejet de la demande de suspendre l’exécution de la décision révélée par le président de la République lors de son allocation du 12 juillet 2021 d’étendre dès le 21 juill. 2021 le « passe sanitaire » aux lieux de loisirs et de culture)

– CE, Rapport public annuel, Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives en 2021, La Documentation française, juin 2021, 412 p.

V. Exemple de sujet avec son corrigé portant sur les états d’urgence

Sujet : Les régimes d’exception que sont les états d’urgence sont-ils controversés ?

Introduction

Accroche : Le projet de loi portant sur diverses dispositions de vigilance sanitaire

Historique : Le choix politique de ne pas recourir à l’état de siège lors des « évènements » en Algérie, en 1955.

Définition : L’état d’urgence, qui est absent de la Constitution, peut être défini comme une situation dans laquelle les pouvoirs de police administrative du pouvoir exécutif sont renforcés pour lutter contre un grave fléau.

Intérêt du sujet : Le débat portant sur le maintien ou la levée de l’état d’urgence

Annonce du plan

I. Les états d’urgence comme un dispositif juridique d’exception

Annonce des deux sous-parties :

1.1. Des motifs différents de création des états d’urgence

– L’état d’urgence sécuritaire a été créé en avril 1955 dans un contexte politique et historique instable (« évènements » d’Algérie)

– L’état d’urgence sanitaire a été créé en mars 2020 pour faire face à l’épidémie de Covid-19

1.2. Le cadre légal des états d’urgence

– La loi n° 55-385 du 3 avr. 1955 relative à l’état d’urgence et ses modifications successives (définition, mise en œuvre, restrictions aux libertés fondamentales…)

– La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 avec une application limitée dans le temps (définition, mise en œuvre, restrictions aux libertés fondamentales…)

Transition : L’usage de régimes d’exception fait débat en France.

II. Les controverses suscitées par les états d’urgence

Annonce des deux sous-parties :

2.1. Les différentes formes de contestation des états d’urgence

– Les contestations théoriques (État de droit, garantie des libertés fondamentales…)

– Les contestations politiques et citoyennes (Parlementaires, Défenseur des droits, Commission nationale consultative des droits de l’homme, manifestations…)

2.2. La crainte de l’insertion de dispositions d’exception dans le droit commun

– Exemple de la loi n° 2017-1510 du 30 oct. 2017 renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure

– Exemple de mécanismes touchant les libertés fondamentales intégrés dans le droit commun (fermeture administrative des lieux de culte…)

Conclusion

Synthèse : Les états d’urgence sécuritaire et sanitaire permettent aux pouvoirs publics de faire face à des situations exceptionnelles mais ces régimes d’exception font débat.

Ouvertures possibles :

– Le débat sur le prolongement de l’état d’urgence sanitaire ou l’obligation du passe sanitaire.

– Loi n° 2022-1089 du 30 juill. 2022 mettant fin aux régimes d’exception créés pour lutter contre l’épidémie liée à la Covid-19.

VI. Exemples de questions sur le thème des états d’urgence

– La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 était-elle nécessaire alors qu’il existait d’autres cadres juridiques, à l’instar de la loi révisée du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence ?

– Quelle est la teneur de l’avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme du 28 avril 2020 sur la mise en place de l’état d’urgence sanitaire ?

– Sur quels points le Défenseur des droits a-t-il attiré l’attention du Parlement en vue de l’examen du projet de loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire ?

– Est-ce la première fois que le Conseil constitutionnel utilise la notion de « circonstances particulières » ?

– Qui fait appliquer et de quelle manière les principes de stricte nécessité, d’adaptation et de proportionnalité en période d’état d’urgence sanitaire ?

– Estimez-vous que la loi du 23 mars 2020 porte atteinte à la sécurité juridique, en mettant en péril les principes d’intelligibilité, d’accessibilité et de transparence des normes ?

– La loi du 23 mars 2020 a-t-elle affaibli les mécanismes de contrôle parlementaire ?

– Qu’est-ce que les circonstances exceptionnelles ?

– Quel pouvoir donne l’article 16 de la Constitution au président de la République ?

– Quel a été le contrôle du Conseil constitutionnel sur la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire ?

– Quel est le sens de la décision du Conseil constitutionnel sur la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire ?

– Citez les différents vaccins qui permettent de s’immuniser contre la Covid-19.

– Êtes-vous pour ou contre avoir rendu obligatoire la vaccination des soignants et pourquoi ?

– Qu’est-ce que le passe sanitaire anti-Covid-19 et comment fonctionne-t-il ?

– La généralisation d’un passe sanitaire anti-Covid-19 pour accéder à des lieux comme les salles de spectacle, de jeux, de sport ou des musées, accueillant au moins 50 personnes, serait susceptible de porter atteinte à quelle liberté fondamentale ?

– Êtes-vous pour ou contre l’obligation du passe sanitaire et pourquoi ?

– Faut-il imposer un bracelet électronique pour suivre les personnes placées en quarantaine ?

– À quelles libertés fondamentales porte atteinte le couvre-feu ?

– Le délit de violation du confinement est-il conforme à la Constitution ?

– L’autorité de police peut-elle utiliser des drones pour surveiller des manifestations sur la voie publique ?

– Définissez la notion d’ordre public en France.

– Quels sont les critères légaux et jurisprudentiels de l’ordre public en France ?

– Quelles sont les autorités en charge du maintien de l’ordre public en France ?

– Quelle est la nature du contrôle du juge administratif sur la légalité des décisions des autorités administratives en matière d’ordre public ?

– Que pensez-vous de cette phrase : « la liberté est la règle et la restriction de police l’exception » ?

– Donnez des exemples de mesures qui peuvent être prises par un maire dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative générale ?

– Quelle est la différence entre la police administrative générale et la police administrative spéciale ?

– Le maire, en tant que responsable de l’ordre public sur le territoire de sa commune, peut-il seulement prendre des mesures de police générale sur le fondement du 5° de l’article L. 2212-1 du CGCT ?

– Dans quelles conditions, un maire peut-il s’immiscer dans l’exercice d’une police administrative spéciale ?

– L’état d’urgence sanitaire réduit-il le pouvoir de police administrative générale des maires ?